食品安全执法需重视标准学习

 【案情介绍】 2011年12月9日,甲区质监局接到来信举报称该区A公司生产的饼干类X食品违反食品安全标准要求,并附相关产品照片为证,具体表现为食品标签上标注的添加剂中有一项是甜味…

 【案情介绍】

2011年12月9日,甲区质监局接到来信举报称该区A公司生产的饼干类X食品违反食品安全标准要求,并附相关产品照片为证,具体表现为食品标签上标注的添加剂中有一项是甜味剂阿斯巴甜,但未按照食品安全国家标准GB2760-2011规定将阿斯巴甜标注为“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”。当天,甲区质监局执法人员立即到A公司现场检查,发现A公司处于停产检修状态。执法人员在A公司成品仓库内发现有100袋去年12月生产的X食品成品,在食品包装原料库内也发现了300份X食品包装材料。经核验X食品成品包装和预包装原材料,确实都存在如举报信所反映的情况,未在标签上按照“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”字样进行标注。A公司法定代表人现场陪同检查时表示:公司自2011年3月成立以来,生产X食品的包装材料一直由同一家供应商提供,标注内容也未曾改变过。为进一步搜集证据,执法人员现场提取复制了A公司关于X食品的合同协议、生产记录、检验记录和出厂销售记录,封存了库存100袋X食品和300份X食品包装袋,拍照并制作现场笔录记载上述内容为证。

经立案调查,查证如下事实:

1.A公司在2011年3月成立,取得了包括X食品在内的多种食品生产许可证;

2.A公司自4月起生产X食品,所有X食品标签的添加剂项中甜味剂均只标注“阿斯巴甜”,未按GB2760(无论2007版还是2011版均有同样要求)要求注明“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”字样;

3.A公司生产经营X食品的结算单价为10元/袋,利润率10%;

4.A公司在2011年4月至11月间每月生产和出厂销售500袋X食品,12月则生产了100袋但尚未销售,生产的X食品货值总计41000元,已销售X食品金额40000元,利润4000元;

5.A公司在得知X食品标签不符合GB2760要求后,立即公告召回,但未能从消费者手中收回任何批次的已出售X食品。

意见分歧

案件的基本事实虽已调查清楚,但甲区质监局内部对于A公司违法行为应如何定性出现了分歧,共提出了分别以4部法律规范为依据的4种不同处理意见:

一是依据《食品标识管理规定》处理。部分执法人员认为:A公司的行为违反了《食品标识管理规定》第11条第3款中要求标注甜味剂具体名称的规定,应按该规章第27条先责令限期改正,逾期不改再处以罚款。持该意见的执法人员选择《食品标识管理规定》第27条作为处理依据。

二是依据《标准化法实施条例》处理。部分执法人员认为:A公司生产的X食品虽然内在产品质量未被发现有问题,但食品标签也是产品的组成部分,既然不符合强制性国家标准GB2760的要求,就是违反《标准化法实施条例》第23条“不符合强制性标准的产品,禁止生产、销售和进口”的规定,应按照本条例第33条中相关罚则要求直接予以处罚。

三是依据《产品质量法》处理。也有部分执法人员认同标签是产品的组成部分,但进一步强调产品内在质量与外在(标识标注)质量不可分割,只有作为整体的质量水平才是产品质量。因此,认为A公司生产不符合GB2760要求的X食品的行为违反了《产品质量法》中第26条第2款第1项中“有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的,应当符合该标准”的规定,应按本法第49条规定实施处罚。

四是依据《食品安全法》处理。还有部分执法人员认为A公司生产X食品的行为发生在《食品安全法》出台之后,而《食品安全法》在第42条第1款第9项中对预包装食品标签有“应当标明法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项”的要求,所以应当根据该条款对应的本法第86条第2项规定予以处罚。

案件分析

一是案件如何定性。本案中,甲区质监局内部基于对A公司生产违反GB2760要求的X食品行为性质的不同认识,提出了不同的处理意见。因此,要对本案准确定性,就必须从标准开始着手分析。

(一)GB2760存在改版变动。本案中,在A公司相关行为发生期间内,GB2760出现了改版。2011年6月1日,最新的2011版GB2760开始实施,替代了GB2760-2007。

1.两版GB2760性质不同。2011年6月1日前,食品添加剂国家标准GB2760-2007是由国家质检总局根据《食品卫生法》制定的食品卫生标准。而6月1日后实施的GB2760-2011则是国家卫生部根据《食品安全法》第22条第1款规定“对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合”制定的食品安全国家标准。

2.两版GB2760也有共性。虽然前后两版GB2760分属食品卫生标准和食品安全标准,但其在保障人体健康的宗旨与具有强制执行力两方面未有变化。根据《标准化法》及其实施条例、《产品质量法》和《食品安全法》的相关规定,在各版标准有效期内,食品生产企业必须遵守标准规定,生产、销售经营符合标准要求的食品。

(二)GB2760对“阿斯巴甜”的标注要求。味剂“天门冬酰苯丙氨酸甲酯”在GB2760中又名“阿斯巴甜”,该标准特别规定了对于添加阿斯巴甜的食品应标明“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”。通览该标准,唯独针对阿斯巴甜作出了这样的特殊标注规定。

1.特殊标注要求的出现。经笔者对GB2760各期版本的查验,发现对于添加“阿斯巴甜”食品要求注明“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”的规定,最早来源于GB2760-1996。在1999年11月15日,国家质量技术监督局发布的《关于批准GB2760-1996<食品添加剂使用卫生标准>第2号修改单的函》(质技监标函﹝1999﹞189号)文件中,将原本“添加甜味素之食品应标明‘苯丙酮尿患者不宜使用’”的规定改为了“添加甜味素或阿斯巴甜之食品应标明‘甜味素或阿斯巴甜(含苯丙氨酸)’”。其后,各版本GB2760(包括最新的2011版食品安全国家标准)均要求在含“阿斯巴甜”食品中注明“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”。

2.特殊标注要求的原因。阿斯巴甜作为可食用人造甜味剂,在人体胃肠道酶作用下可分解出苯丙氨酸等物质。经研究,对于特定人群,苯丙氨酸能引发痉挛、抽搐,导致脑部伤害,甚至死亡,尤其不适用于苯丙酮酸尿患者。因此,为了保障相关不宜摄入苯丙氨酸人群的身体健康,各版GB2760对含阿斯巴甜食品的标签先后做出了标明“苯丙酮尿患者不宜使用”和标明“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”的不同警示标注要求。

二是解析本案处理意见。通过对GB2760系列标准的分析,本案中困扰甲区质监局的法律适用与违法定性问题可以说已经迎刃而解,接下来通过对4种处理意见的解析,能更直观地找到答案。

(一)第四种意见在GB2760-2011实施后适用。根据相关执法人员的意见,先来看《食品安全法》第42条第1款第9项对于预包装食品标签的要求:“应当标明法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项”。由于X食品的标签上未按照食品安全国家标准GB2760-2011的要求标明“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”的字样,所以X食品的标签不符合本法第42条第1款第9项的规定。再来看《食品安全法》第86条第2项规定的处罚对象,是“生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”。所以,在X食品的标签不符合《食品安全法》第42条第1款第9项规定的前提下,甲区质监局确实应依据本法第86条第2项对A公司予以行政处罚。

但是上述结论成立有一个前提,那就是A公司相关行为发生在GB2760-2011生效之后。在2011年4月和5月两个月间,由于食品安全标准GB2760-2011尚未实施,当时要求标明“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”字样的要求只是出现在食品卫生国家标准GB2760-2007中,所以在2011年6月1日前A公司生产X食品的行为并不违反《食品安全法》任何条款要求,也不能依照《食品安全法》予以处罚。故第四种意见仅适用于GB2760-2011实施后A公司的生产经营行为。

(二)第三种意见在GB2760-2007有效期间适用。本案中A公司生产X食品的行为既要遵守《食品安全法》的规定,也要遵守《产品质量法》的规定。由于食品卫生标准GB2760-2007和食品安全标准GB2760-2011均属于保障人体健康的国家标准,所以A公司自2011年4月至12月间生产X食品的行为均违反了《产品质量法》第26条第2款第1项要求。单论《产品质量法》,对于A公司相关行为都应当按照本法第49条规定予以处罚。但是如前文所述,A公司在GB2760-2011实施后的相关生产经营行为还违反了《食品安全法》的规定,还应受到《食品安全法》第86条所规定的相关处罚。

由于两部法律对同一违法行为规定的行政处罚要求不一致,所以存在同等位阶间法律如何选择适用的问题。对于本案第三种意见所涉及的法律适用问题应该用“特别规定优于一般规定、新的规定优于旧的规定”的原则来解决。而《食品安全法》出台的时间比《产品质量法》晚,且食品属于特殊的产品,因此两相比较之下,《食品安全法》的规定既属于特别规定,也属于新的规定,应当优先适用。所以,本案第三种意见只适合A公司在2011年6月1日前的生产经营行为。

(三)第二种意见不再适用。单看《标准化法实施条例》,该意见对条款的选用是准确的。但是,如同第三种意见一般,A公司同一行为涉及触犯多部法律规范的规定,甲区质监局做出处罚决定必然面临法律适用问题。根据《立法法》第79条第1款“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”的规定,《产品质量法》和《食品安全法》的法律位阶都比《标准化法实施条例》要高,应优先适用。即便《标准化法实施条例》是根据《标准化法》授权而制定,但因为《产品质量法》和《食品安全法》对于《标准化法》来说是新法,所以本案不再适合以第二种意见来处理。

(四)第一种意见完全错误。对于第一种意见,笔者以为属于认识错误,无论从法理还是情理角度都站不住脚,完全不能选用。

(五)正确处理决定。综合前文对4种意见的解读与分析,得出了本案的正确处理要求,应当按照生产经营行为发生时间分两段处理:1.对于2011年6月1日前A公司的相关经营行为,属于违反《产品质量法》第26条第2款第1项要求,应当按照该法第49条要求予以处罚;2.对于自6月1日起A公司的相关经营行为,属于违反《食品安全法》第42条第1款第9项要求,应当按照该法第86条第2项要求予以处罚。在实际操作中,甲区质监局应分别立案,分别作出处罚决定,执行时可以合并执行。

案例启示

是否符合食品标准要求是食品安全的判断依据,质监部门负有对生产经营不符合标准要求食品行为依法予以查处的重要法定职责。但行政案件终究要靠执法人员来操办,质监执法人员的法律素养与专业水平会直接影响到相关案件的办理成效。通过对本案的分析,在如何推动质监部门提升食品安全执法水平方面,给了我们三点启示:

一是丰富法律知识,了解关于食品标准的法律规范。随着时代前进,我国法律体系不断扩展完善,对于食品标准的要求会在多部法律规范中出现不同的规定。只有执法人员了解相关行为涉及的全部法律规范,才能全面分析各种法条间的选择适用关系,这是准确定性相关违法行为的必备基础。

二是了解标准历史,注意食品标准的性质与时效。产品标准也会不断更新,同一个标准号可能存在多个不同时代的版本。随着《食品安全法》替代《食品卫生法》,食品安全标准也逐步取代食品卫生标准,但原卫生标准要求和代号可能继续沿用。以GB2760为例,其2007版与2011版即分属卫生标准和安全标准。由于新旧版本食品标准的性质不同,其适用的法律和时间范围也不同。执法人员只有掌握这些信息,才能对跨越标准改版时间界限的违反标准经营行为准确定性,并依法公正查处。

三是学习标准规定,了解标准要求的制定意义。制定食品标准是一件科学严谨的工作,设定的各项标准要求必然有其作用或目的。执法人员不是技术专家,对于部分标准规定可能受制于自身的知识层面而难以理解其中的缘由。在遇到违反这些食品标准规定的行为时,执法人员可能会由于对标准要求认识的缺失而形成对标准规定的抵触心理,进而对违反相应标准要求的经营行为产生个人同情心理。如果在执法过程中没有人能阐明相关标准要求的制定意义,这种同情心理就会在执法人员中传播,很容易导致整个执法部门对违反相应标准要求的经营行为持同情态度,并可能进一步滋生庇护相关经营行为的“执法犯法”现象。所以,执法人员只有根据案件需求充分学习食品标准要求,了解其性质和制定意义,才能客观认识违反食品标准经营行为的危害,避免受到对违法行为同情心理的干扰,保障执法工作的公正性。

(作者单位:上海市奉贤区质量技术监督局)

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